中国经济报告｜全球跨境数据流动政策讨论的趋势特点

数据是数字经济时代重要的生产要素，跨境数据流动是开展数字贸易的前提条件。当前全球跨境数据流动规模快速增长，同时数据本地化措施多维交织，亟须数据跨境国际政策的协同增效。国务院发展研究中心对外经济研究部、中国信息通信研究院课题组在《中国经济报告》2023年第5期撰文，梳理了目前全球跨境数据流动政策讨论的相关要点和趋势，以期推动全球跨境数据流动政策更具协调性和包容性。

数据本地化政策多维交织，亟须促进全球数据治理协同增效。一是全球数据本地化呈现加强趋势。经济合作与发展组织（OECD） 报告显示，目前至少有 92 项数据本地化措施在39个国家实施，其中一半以上是于近五年制定；而麦肯锡报告显示，75%的国家已经实施了一定程度的数据本地化措施，措施类型包括要求数据存储在境内但不禁止跨境流动、要求数据存储在境内并附加跨境流动条件、要求数据存储在境内并禁止跨境流动等不同情形。二是各国数据本地化政策错综交织，总体限制程度有所提升。从数据类型看，各国通常对个人信用数据、财务数据、健康数据等特定类型数据施加数据本地化要求；从监管目的看，维护网络和数据安全、保护个人隐私、反洗钱等是各国采取数据本地化措施的主要考量。受网络攻击、数据泄露等风险因素影响，全球网络数据安全关切进一步加强，各国数据本地化措施总体更趋于限制性。

“可信数据自由流动”探讨持续深化。2023年，世界经济论坛（WEF）发布白皮书《从碎片化到协调：跨境数据流动的制度机制方案》提出，2023年是“可信数据自由流动”实施过程中的重要里程碑，建议从G7成员国开始建立一个永久性的新机制，以弥补现有国际机制的不足。七国集团（G7）聚焦数据跨境流动的机制性安排，以推动可信数据自由流动概念落地。在“G7数字贸易原则”、《可信数据自由流动路线图》和《可信数据自由流动行动计划》基础上，G7数字和技术部长会议宣布成立新的“伙伴关系制度安排”，并在G7广岛峰会上予以批准。该制度安排强调以原则为基础、以解决方案为导向，加强数据领域监管合作和数据共享，标志着“可信数据自由流动”进入机制化阶段。二十国集团（G20）数字经济工作组将“可信数据自由流动和跨境数据流动”列为三大核心议题之一，《巴厘领导人宣言》提出将继续致力于进一步实现数据的信任自由流动。2023年数字经济部长会议重申在尊重适用法律框架的前提下，通过信任实现跨境数据流动的重要性。OECD先后发布《跨境数据流动相关政策和举措盘点》《促进可信数据跨境流动》《推动可信数据自由流动：商业经验的新证据和分析》等报告，对跨境数据流动已有政策、机制和工具进行梳理、分类和评估，为数据跨境监管协调与合作提供政策建议。多边机制之间建立联动路线。可信数据跨境流动等议题在G7范围内形成基本共识，并委托OECD围绕共识落地的可行性及具体方案进行研究，此后在联合国等传统多边机制下向更多国家宣传推广。

政府获取个人数据国际规范机制取得明显进展。一是达成首个政府间协议。2022年12月，OECD数字经济部长会议通过并发布了《关于政府访问私营部门实体持有的个人数据的声明》，为成员国政府在遵循各国现有法律框架的前提下基于执法或国家安全目的获取私营实体所持个人数据设定了共同规范框架，确立了适用法律标准、监督和救济措施等七项原则，是解决数据跨境管控分歧的第一份政府间协议。二是美欧重新弥合分歧达成新的数据隐私框架。2023年7月，欧盟委员会通过了关于欧盟－美国数据隐私框架的充分性决定，个人数据可以安全地从欧盟流向参与该框架的美国公司，而无需采取额外的数据保护措施。欧盟－美国数据隐私框架引入了新的具有约束力的保障措施，包括将美国政府部门对欧盟数据的访问限制在必要范围内，并建立数据保护审查法院。

互操作性相关技术工具和合作模式不断推进。一是“数据空间”创新工具逐渐兴起。国际数据空间协会、欧盟委员会、数据交换协会等国际组织积极推进“数据空间”创新工具，打造以开放和透明标准共享数据的系统，降低数据跨境传输壁垒并促进创新。二是隐私增强技术得以推广应用。2023年G7《实施可信数据自由流动的愿景及其优先事项》提出了增强监管方法和工具兼容性的技术配套措施，包括支持发展隐私增强技术（PETs），推广隐私保护数据应用新范式。三是互操作性标准实践逐步清晰。2023年G20数字经济部长会议强调应开放应用程序编程接口（API）及其支持标准，以使不同数字系统进行通信。东盟与欧盟于 2023年2月发布《标准合同条款联合指南》，以帮助企业简化数据传输流程，提高业务效率。四是互操作性国际合作范围持续拓展。2023年，英国加入APEC全球跨境隐私规则论坛（CBPR），成为该论坛自2022年4月成立以来的首个非APEC经济体。阿根廷成为第23个批准欧洲委员会隐私和数据保护条约（“108公约”）修订议定书的国家。

多利益攸关方对话机制双轨并行。多边层面，2023年5月，联合国贸发会议（UNCTAD）第六届电子商务和数字经济会议呼吁改变全球数据治理体系的分化现状，强调多利益攸关方参与规则制定，在促进数据自由流动的同时实现可持续发展目标。双边层面，2023年3月，欧盟与拉美和加勒比地区启动建立数字联盟，核心目标之一为促进多利益攸关方和私营部门在数字领域的合作创新，实现两地区域内更具包容性的数字化转型。

课题组成员：国务院发展研究中心对外经济研究部：陈红娜、刘铁志；中国信息通信研究院：张春飞、石立娜、马兰、朱雪婷

（整理/徐冰）