国研中心研究丛书2022⑯｜发挥县域统筹作用，实现县域内基本公共服务均等化

农村公共服务是我国公共服务体系中的薄弱环节和重点领域。由于县域具有农村靶向鲜明、均等条件成熟、政策操作便利等优势，推进县域内基本公共服务均等化成为消除城乡和区域差距、快速提升农村公共服务水平的重要入手点。应当着眼未来我国县域公共服务的新趋势、新挑战，以县级统筹为主要抓手，充分发挥县城引领扩散作用，进一步优化县乡村三级公共服务布局，通过县域内公共服务资源的优化调整、均衡配置、扩散提升，率先实现县域内基本公共服务均等化，为将来实现更大范围和更高层次的公共服务均等化创造坚实基础。

（一）以县域统筹为抓手，实现县域内基本公共服务资源配置和质量水平的均等一致

推进县域内基本公共服务均等化的基本思路是以县域统筹作为主要抓手，通过县域内公共服务资源的优化调整、均衡配置、扩散提高，实现基本公共服务项目标准统一、质量均等、自由选择，其实施包括四个要点。

第一，充分发挥县级的统筹作用。发挥县级行政单元可以自由调配域内人力、物资、资金的优势，针对资源配置不均衡造成的县域内公共服务差距，进行优化调整、均衡配置、交流提高，实现县域内层级之间、不同区域之间公共服务均衡发展。

第二，推进质量水平均等化。县域基本公共服务均等化的基本目标是公共服务质量水平均等，即对于同一公共服务内容县域内实现标准统一，居民在县域内可以根据实际需要自由选择公共服务内容和提供地。考虑到农村地区人口分散、公共服务成本相对较高，为实现质量水平均等必须建立成本补偿机制，即人均公共服务成本支出按照县城、乡镇、村庄逐级递增。

第三，提高配置弹性。立足我国仍处于城镇化快速发展、城乡人口格局仍未定型的实际情况，县域基本公共服务均等化应强调动态适配性。改变过去单一强调向农村布局的导向，在村庄层次将质量提升置于首位，减少简单加法造成的无效供给，在县城层次则更为强调增加供给数量以满足需求。提高层级间的配置弹性，保留根据未来变动进行随时调整的空间。

第四，着眼向上提升。县域基本公共服务均等化不是“拆散平均、向下拉平”，而是着力发挥县城的引领扩散作用，在保持县城已有公共服务水平不降低的前提下，发挥县城带动乡镇、乡镇带动村庄的作用。在这一过程中，县级以上尤其是大中城市公共服务部门和机构也要在技术、人才、资金、管理等方面发挥指导和支持作用，促进县域公共服务质量水平整体提升。

（二）优化细化县城、乡镇、村庄各节点功能定位，建构适应未来发展趋势的县域公共服务体系

适应未来县域经济社会发展和公共服务供求的新趋势，进一步打破层级分割，在县城、乡镇、村庄三级公共服务体系中，对各节点功能进行重新定位，构建完善更为紧密、高效、一体的县域公共服务体系。

第一，将县城和个别中心镇建设成为县域公共服务中心。利用县城在县域内文明程度最高、技术实力最强、管理最为规范的优势，充分发挥公共服务引领扩散作用，制定服务标准、组织服务实施、提供技术支持，使县城成为县域内公共服务提升的“火车头”。县城进一步增强直接服务县域居民的能力，提升公共服务开放性，面向全县域居民提供各项便利服务，惠及众多进城农民，更好发挥示范作用。

第二，将多数乡镇和少量中心村建设成为县域公共服务的分中心。根据乡镇人口减少和公共服务需求萎缩的趋势，对公共服务项目进行归并整合，提高效率、提升质量。乡镇公共服务应更多接受县级的业务管理指导、标准规范、技术支持，在一些公共服务领域可根据实际需要将乡镇公共服务部门明确为县级相应职能部门的下派机构。乡镇应同时强化对村庄公共服务的组织引导，发挥上传下达、引领扩散的作用。

第三，将多数村庄建设成为便利化公共服务提供点。大多数村庄公共服务不再追求建制完整，而是发挥其贴近村民、即时直接的优势，主要满足村民便利化、应急性公共服务需求，如养老、医疗、基本市政服务。村庄公共服务紧密融入县域公共服务体系，在有需求时及时上传、对接，实现公共服务的完整化、标准化、高效化。

（三）以基础教育等四项任务作为突破重点，将推进县域基本公共服务均等化落于实处

现阶段推进县域基本公共服务均等化，应当以基础教育、医疗卫生、养老服务和基本市政四项任务作为突破重点，通过资源优化配置，在 5~10年实现县域内均衡发展。未来，可根据居民公共服务需求变化、外部支撑条件改善和政府财政能力增长情况，不断拓展县域基本公共服务均等化的范围，持续提升县域公共服务整体水平。

第一，不断强化、拓展和完善现有教育联盟建设，实现县域内基础教育水平均等化。建立县城学校和乡镇学校、乡镇学校和村庄学校、教学质量较高学校和教学质量较低学校之间常态化轮岗机制，校长、教师等教学力量实行城乡双向交流，保障完善交流轮岗期间待遇安排，将乡村基层工作经历纳入职级晋升考核标准。利用互联网工具进行现场观摩、教学研讨、精品课程推广，辐射带动农村教育质量提升。按照教学质量优先、兼顾群众便利的原则稳妥推进农村撤点并校，农村学校和教学点不得强行撤并。农村学前教育下沉，推进“一村一园”建设，农村 3~5 岁学前幼儿实行就近入园、合理收费，逐步提升保育质量。地级市及以上教育力量对县域基础教育提供常态化、机制化支持。

第二，显著提升现有医疗卫生共同体合作紧密程度和效率效益，实现县域内医疗卫生水平均等化。试行“县管乡用”“乡管村用”等灵活办法，加强医共体内医务人员调配使用。强化县域医疗机构培训实习、下沉指导等双向交流活动，灵活调节医疗服务收入用于人员奖励的比例，建立利益共享机制。提高医疗卫生服务灵活度，实行县域内处方流动、药品共享、双向转诊、统一报销。建立远程医疗协作网，实现县域医疗信息互联互通，探索网络会诊、手术。提升行业准入标准，提高工作经费和医疗服务补助，强化培训、考核力度，持续提升村医执业服务能力。地级市及以上医疗力量对县域医疗卫生提供常态化、机制化支持。

第三，持续完善县乡村三级养老服务网络，实现县域内养老服务水平均等化。建立健全县域老年人口信息系统，按年龄段、失能程度、患有的老年常见病等分门别类，精确和动态掌握县域养老需求。推动县城高标准养老事业发展，鼓励社会力量参与，建立社区化、专业化养老机构。乡镇养老院实行数量收缩、质量提升，打破行政区划限制，根据县域养老需求和空间特征布局农村区域养老中心，完善居住条件、服务设施、服务质量，提升规范化水平。村庄内主要实行以居家养老和互助式养老，政府提供财政补助和规范指导，并将之与更高层级、其他方式养老相衔接。打通养老和医疗服务、费用报销之间的通道，提升医疗服务可及性、快捷度和便利度，为县域养老网络提供支撑。

第四，加快推进市政服务从县城向乡镇、从乡镇向村庄普及扩散，实现县域内基本市政水平均等化。明确将乡村纳入县域市政服务范围，实现县乡村市政服务统一规划、统一布局、统一提供、统一标准。随着基础设施不断完善，跟进公共服务提供，开展城乡统一的供电、供水、供气、网络等服务。将公交服务引入农村，实行城市公交优惠政策，合理设计行车路线，改善乘车、候车体验，使大多数村庄人口享受到方便快捷、稳定可靠的公交服务，实现从“出门硬化路”到“抬脚上客车”的提升。加强农村人居环境后续服务管理，通过完善运营管理、成本分担、设施维护等机制，实现生活垃圾转运处理、卫生厕所清淘保洁、生活污水按标准处理等长期稳定运行。根据时代发展不断拓展农村基本市政服务内容，直至农村居民与县城居民享受同等市政服务。

——以上内容引自《迈向农业强国：农业农村现代化一体设计、一并推进》,有删改

推进中国式现代化，必须加快农业农村现代化。加快农业农村现代化是确保实现第二个百年奋斗目标的重大任务。农业现代化与农村现代化有其各自的规律，但两者之间又有相互依存、相互促进的逻辑关联。习近平总书记指出，要坚持农业现代化和农村现代化一体设计、一并推进，实现农业大国向农业强国跨越。农业和农村在地理空间上交叉分布，在发展所需的基础设施上可高度共享，在发展所需的投入要素上有共同需求，在生态环境上会相互带来正外部效应或负外部效应。推进农业农村现代化，一方面应遵循农业现代化与农村现代化各自的规律采取针对性举措；另一方面也应从农业现代化与农村现代化既各有其规律又相互关联的情况出发，坚持一体设计、一并推进。

本书阐述了新发展阶段农业农村现代化的内涵特征、评价体系和一体设计、一并推进的策略，对种养结合、种业创新、耕地质量建设、乡村数字化治理、城乡公共服务均等化等方面进行了专题研究，并针对丘陵地区和城郊地区农业现代化和农村现代化如何一体设计、一并推进给出了思路与建议。

目 录

总报告
新发展阶段农业现代化与农村现代化一体设计、一并推进的逻辑关联和总体思路
一、全面建成小康社会为新发展阶段全面推进农业农村现代化奠定了坚实基础
二、新发展阶段高质量推进农业农村现代化需要提高农业现代化与农村现代化的耦合度和协同度
三、新发展阶段农业现代化与农村现代化的逻辑关联
四、新发展阶段农业现代化与农村现代化一体设计、一并推进的思路和措施
专题报告一
新发展阶段农业农村现代化的内涵特征和评价体系
一、我们党对农业现代化和农村建设的认识发展
二、学术界对农业现代化和农村建设的认识发展
三、新发展阶段农业农村现代化的内涵特征
四、新发展阶段农业农村现代化评价体系
五、结语
专题报告二
新发展阶段基层对农业农村现代化的需求——基于对44个县154个村的调查
一、推进农业现代化迫切需要加强农田水利等基础设施和农业社会化服务
二、推进农村现代化亟须补齐养老、医疗和教育短板
三、农村人居环境整治成果还需进一步巩固
四、相关建议
专题报告三
以种养结合为着力点，推进农业产业体系现代化
一、我国种养分离格局的形成及其带来的问题
二、当前种养结合面临的障碍
三、促进种养结合的思路与建议
专题报告四
以加强耕地质量建设为着力点，推进农业生产体系现代化
一、新中国成立以来耕地质量建设探索历程
二、当前耕地质量建设政策目标及进展和成效
三、耕地质量建设面临的形势与存在的问题
四、主要思路与政策建议
专题报告五
以种业创新为着力点，推进农业科技现代化
一、种业在新发展阶段农业科技现代化中的引领作用
二、我国种业现代化水平仍有较大差距
三、以种业创新带动农业科技现代化的建议
专题报告六
将小农户纳入农业经营体系现代化的政策框架
一、政策背景
二、目前我国小农户的主要特点
三、我国小农户还将长期存在的主要原因
四、日本小农户发展状况
五、将我国小农户纳入农业现代化体系的政策框架
专题报告七
以生产生活生态功能统筹推进乡村建设行动
一、乡村“三生”功能及空间发生的转变
二、乡村“三生”功能及空间转变带来的挑战
三、统筹推进乡村建设，优化布局乡村“三生”空间，谋篇布局乡村建设三级体系
专题报告八
以县域统筹推进城乡公共服务均等化
一、县域内基本公共服务均等化是提升农村公共服务水平、消除城乡和区域差距的重要入手点
二、面向基本实现现代化，县域公共服务面临的新趋势、新挑战
三、推进县域基本公共服务均等化，应以基础教育等四项任务为重点
四、发挥县域统筹作用，率先实现县域内基本公共服务均等化的思路和建议
专题报告九
以数字治理为着力点推进乡村治理现代化
一、乡村治理面临的趋势和挑战
二、数字信息技术为乡村治理现代化变革带来新机遇
三、乡村数字治理面临的现实约束
四、乡村数字治理的创新路径
专题报告十
丘陵山区农业现代化与农村现代化一体设计、一并推进的思路与建议
一、丘陵山区农业现代化与农村现代化的优势与机遇
二、丘陵山区农业现代化与农村现代化一体设计、一并推进面临的障碍与风险
三、丘陵山区农业现代化与农村现代化一体设计、一并推进的思路与建议
专题报告十一
城郊地区农业现代化与农村现代化一体设计、一并推进的思路与建议
一、城郊地区农业现代化与农村现代化的主要特点
二、城郊地区农业农村现代化一体发展面临的问题
三、城郊地区农业现代化与农村现代化一体设计、一并推进的思路与建议