中国经济报告｜中国碳交易市场制度优化的意见和建议

总量与强度“双控”制度从能耗向碳排放领域转型，优化碳交易市场相关制度，有助于中国实现碳达峰碳中和目标。党的二十大报告明确指出要“积极稳妥推进碳达峰碳中和”“完善能源消耗总量和强度调控，重点控制化石能源消费，逐步转向碳排放总量和强度‘双控’制度”“完善碳排放统计核算制度，健全碳排放权市场交易制度。”北京师范大学中国市场经济研究中心主任、教授、博士生导师林永生，北京师范大学经济与资源管理研究院博士研究生刘珺瑜近日在《中国经济报告》2022年第6期撰文，对如何优化中国碳交易市场的相关制度提出了相关意见和建议。

（一）完善碳排放统计核算制度，提升碳排放数据质量

碳排放数据质量是全国碳排放管理及碳市场健康发展的重要基础，是维护市场信用信心和国家政策公信力的底线和生命线。提升碳排放数据质量的重中之重是完善碳排放统计核算制度。核算方式准确与否，直接影响配额分配方案的有效性。准确的碳排放统计核算是保证碳市场平稳有序运行进而实现“双碳”目标的基石。同时，数据质量问题也直接决定了碳市场何时可扩大覆盖行业范围，提振市场活力。整体而言，数据质量的提升主要依托于统计核算方式的科学完善及监督管理两大方面。目前，为确保碳市场上的基础数据准确、参数设置合理，中国碳核算工作主要以联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）于2006年制定、2019年修订的方法学为参考，同时吸取了过去一个履约周期中从发电行业暴露出的参数选用及统计计算错误、质量控制不规范等问题和教训，并逐步修订并完善了《企业温室气体排放核算方法与报告指南》。与此同时，建立健全碳排放监测报告核查体系也至关重要。“可监测、可报告、可核查”是构建碳交易市场的核心要素之一，是确保碳排放数据准确性与可靠性的关键手段，是由政府主管部门、纳入企业、第三方核查机构、检测机构等多方主体在一定技术规范指引和规则约束下各司其职的有机整体，是解决碳数据失真问题的可靠手段。

（二）适时引入碳排放权有偿分配制度

欧盟碳市场的经验表明，提高碳配额有偿分配有助于提高碳价，优化市场供需关系。同时这也意味着企业碳排放成本增加，直接体现“谁污染，谁负责”这一环境治理的基本原则，客观上能够激发企业减排动力。依据《碳排放权交易管理暂行条例（草案修改稿）》，中国碳排放权发放的“初期以免费分配为主，根据国家要求适时引入有偿分配，并逐步扩大有偿分配比例”。北京、江苏、浙江、宁夏四地也在2022年分别提出“创新有偿分配机制”。有偿分配方式在试点市场中已有多次成功经验。其中，深圳试点市场在2021年度也确定采用“97%无偿+3%有偿”相结合的方式进行配额分配，企业踊跃竞购，开市仅10分钟申购量就已超过发行总量，配额有偿发行量最终全部成交。但引入有偿分配制度不可一蹴而就，“鞭打快牛”问题仍须警惕。产业链前端的发电等高耗能生产企业所承担的有偿成本应通过电价改革等政策向下游消费端有效转移，打通减排责任与压力在全产业链上的传递渠道。

（三）拓展碳排放权抵消工具，激发碳市场潜在活力

目前，在中国碳市场上，碳排放权配额只能在2162家重点排放企业之间交易。与此不同，CCER的交易主体更为广泛, 机构投资者可参与CCER交易，并据此开发碳资产等相关金融衍生品，这将直接提振碳市场的活跃度，完善碳市场的价格发现功能。自中国碳市场开放以来，CCER在二级市场上供不应求，其交易量实现大幅上涨，CCER的价格甚至超过了碳配额价格。即便如此，CCER项目审批备案何时重启，备受瞩目。碳排放权抵消工具包括但不限于CCER，还可拓展至其他具备“负碳”属性的工具（如碳捕获、利用与封存技术，即Carbon Capture, Utilization and Storage，简称“CCUS”），并逐步建立相应的审查核证体系，允许它们进入碳市场进行排放抵消。如此既可转移聚焦于CCER复杂核证过程中的多余精力，又能直接激励“负碳”技术创新，从根本上推动实现“双碳”目标。

（整理/徐冰）