智库声音｜ 完善数据资源使用与管理，打造数字经济新优势
文 | 《中国发展观察》记者 杜悦英
在高质量发展的时代大潮中，数字经济如一支劲旅，正乘风破浪。
中国网络空间研究院发布的《中国互联网发展报告2020》显示，2019年，我国数字经济增加值规模为35.8万亿元，占GDP的36.2%。微观层面看，2020年在抗击新冠肺炎疫情过程中，数字经济对教学、医疗、家庭生活物资需求的支撑和助力作用体现得淋漓尽致。数字经济在国民经济中的地位进一步凸显。
数字经济发展态势强劲，国家层面新一轮的战略布局正在铺开。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出发展数字经济。今年的《政府工作报告》也提出，加快数字化发展，打造数字经济新优势，协同推进数字产业化和产业数字化转型， 加快数字社会建设步伐。
未来应如何在该领域现有基础上深入推进，打造数字经济新优势？在全国“两会”这一时间点， 相关行业的代表委员及专家学者就此展开热烈讨论。在关于数字经济发展的诸多建言中，如何有力、有效地实现对数据要素的使用与管理备受关注。
明确数据资源权属规范
新发展阶段，数据资源与土地、劳动力、资本、技术等并列， 成为经济社会发展所需的核心生产要素。
在此前提下，“明确数据资源在生产、收集、传输、交易、使用、分配等环节中的各类权属规范，是发展数字经济，推进数字中国建设的必要条件，也是完善社会治理体系、治理能力现代化的必经之路。” 全国政协委员、中国联通集团产品中心总经理张云勇在接受《中国发展观察》记者采访时表示。
张云勇介绍，他在调研中了解到，数据确权工作中，数据资源的确权体系缺乏完善的顶层设计，数据资源的权属管理缺乏健全的制度规范，数据资源的确权实践缺乏有效的执行系统。
这些问题背后凸显的是，作为新的生产要素，数据资源在社会经济活动中应用范围广、涉及专业多，其确权体系所包含的内容更加丰富、复杂，传统生产要素的确权方法难以匹配数据资源确权体系的构建需求。
与此同时，现行的数据产权管理法律体系不够完善，司法保障不够健全。虽然我国已出台《民法典》《网络安全法》等一系列法律法规规范数据确权，但相关内容较偏重于对个人信息归属、个人隐私安全提供法律依据，对大数据确权、数据垄断治理等的支撑需要进一步加强。
此外，数据资源具备生产自由程度高、信息交互速度快、溯源链条节点多、价值分配度量难等特性，如何将相应的数据确权体系及配套的管理制度转化为可操作且现代化的实践系统，是需要深入探讨的课题。
针对这些问题，张云勇提出四点建议。一是规划引领，加强数据确权体系顶层设计。他认为，数据确权不是简单地明确数据归谁所有，为谁所用，而是需要顺应时代，根据国内国际双循环发展需求，建立内容更加丰富的确权体系。要加强规划牵引，引导高校、科研院所、企事业单位设计数据产权顶层框架，着重聚焦数据要素所具备的时代特性，循序渐进，逐步明确数据资源在相关生产、收集、传输、交易、使用、分配等环节中所驱动的行为动作， 并基于此不断迭代更新数据权属体系，为数据资源进入全球要素市场明确准入条件。
二是法治驱动，加强数据确权立法和司法工作。张云勇说，依法治理是保障数据产权权属有效管理的核心手段，建议基于现有法律相关内容，进一步根据数据来源、场景、环节进行差异化治理，借鉴“分而治之”的思路，进行确权的立法和司法，区分个人数据、政府数据、行业数据。以规范数据权属为目标，依托数据确权框架体系，制定数据资源分级分类指南和应用管理法规，明确各类数据资源的不同权属边界。依法保障数据资源权属，防范行业垄断，依法促进数据资源共享，鼓励应用创新，充分发挥数据资源的倍增效应。
三是技术保障，加强数据确权实践方法创新。区块链、大数据、人工智能等技术是依托数据要素红利快速发展的前沿科技，相关技术可为数据确权实践提供科技手段。建议组织成立专项研究机构或研究团队，进一步深入探索区块链、人工智能、大数据等创新技术对数据溯源、数据审核、数据共享、数据分配等数据确权实践的数字化、智能化方法支撑。
四是数字使能，加强数据确权基础设施构建。张云勇表示，数据确权的最终目标是将相关产权体系、法律法规、技术方法有效转化为可运行、可操作的组织系统。建议以5G通信、人工智能等新基础设施建设为基础，构建面向数据确权服务的基础设施集群，覆盖数据生产、数据存储、数据交易、数据加工、数据应用、数据清理、数据分配等数据要素全生命周期。
推动数据要素市场建设
在数字经济领域，随着新一代信息通信技术不断发展，各种数据量呈现爆发式增长。
毫无疑问，数据正在重塑人们的生产、消费和生活方式，而无约束的数据要素市场将可能引发各种矛盾。“为发挥好数据要素的作用，我们应认清数据的要素特征，并据此引导要素市场建设。”在接受本刊记者采访时，全国政协委员、中国科学院计算技术研究所高级工程师傅川表示。
傅川在调研中发现，人们往往重视挖掘数据本身的价值，但很少将数据作为具有替代其他要素能力的生产要素广泛用于提高供应链效能。
很多企业早已认识到共享信息能提升整体效益，但真正参与信息共享的企业凤毛麟角。究其原因，有的企业对信息系统进行了前期投入，不愿意无偿提供数据；有的企业需要长期投入才能从信息共享中获益，却往往因为各种原因中途停滞；有的企业担心分享信息会增加自己的成本，却未必获得预期的回报，所以对此没有足够的动力；还有企业担心共享的信息会有向非合作企业泄露的风险；等等。
“供应链中主体多、诉求多，因此需要发挥市场对资源的配置作用，为数据交易找到切实可行的路径。”傅川认为，建立数据要素交易市场需要政府引导，以建立地区性、行业性供应链指数体系为抓手，提升供应链信息共享水平。同时以此带动数字要素交易市场和供应链社区建设，为落实内循环促进双循环提供数字助力。
他还表示，数据是信息的载体，价值和影响都存在不确定性， 因此应以保护主体权利为基本原则，规划市场治理体系。在《数据安全法》等画出红线的同时，因数据要素市场尚处于培育期，相关法律法规也应助力建设，为包括主管部门、行业协会、企业等在内的多方协同实践提供指导。
傅川对数据要素市场建设提出三点建议。一是定制度。对数据要素交易市场建设进行顶层规划。由国家负责数据要素市场建设的权威部门牵头，成立综合性委员会，邀请供应链、大数据、网络、金融等方面专家，与企业、行业协会、科研机构等共同探讨其基本要求和标准。
二是明法规。加大力度宣传保护个人信息和数据安全的法律法规；配合法律法规落地，对违法数据交易进行专项打击，并进行定期或不定期整治；同时，通过宣传合法的数据交易模式，引导要素市场建立。
三是建环境。结合行业特征， 由主管部门和行业协会牵头，发挥企业积极性，通过产学研用结合，给出适合行业的数据交易规则、合同范本、研究报告、应用案例，并制定相关规章制度及行业性团体性标准等。
审慎务实推动数据跨境流动
对于数据跨境流动问题，国务院发展研究中心信息中心研究员李广乾深表关注。“数据资源对于一个国家经济社会发展的作用和影响前所未有，现代社会对于数据的掌控能力已经成为衡量各国核心竞争力的重要指标之一。”他在接受本刊记者采访时表示，有力、有效掌控数据和突破高端芯片、操作系统等关键技术，是我国在新时期推进数字经济发展的两个关键要点。对于数据跨境流动，审慎务实应当是基本态度。
他分析，国际上有关跨境数据流动问题的态度和政策，初步形成了“1对N”的局面：“1”是指美国，要求各国废除有关数据本地化存储的规定：“N”是指世界多数国家在欧盟GDPR（跨境隐私保护规则）影响下，纷纷起草制定各自的（限制）数据流动的制度。不过， 一些国家在有关主权问题上，与欧盟的做法又有所不同。
他说，目前来看，跨境数据流动问题带给我们更多的是矛盾与困惑。从当前形势和发展趋势来看，人们似乎存在着一味地强调“限制”的倾向。“但是，如果过度限制数据流动，会形成‘数据孤岛’，对全球的数字化发展造成负面影响。”李广乾认为，对我国来说，跨境数据流动问题具有特别意义，有别于主张“限制论”的多数国家，中国必须根据自己的情况进行具体分析，应更多地从合规性出发来对待数据的跨境流动问题，制定符合我国国情的跨境数据流动规则。
“我国跨境数据流动领域的国际合作，必须采取务实态度，在不断完善个人数据和隐私保护法律规制体系建设及相关数据治理标准体系建设的情况下，有序推进。”李广乾认为，首先应当鼓励和支持我国的互联网企业和实体企业通过白名单机制或标准合同条款等做法开展欧盟市场业务并获取数据。
其次，对于坚持数据本地化要求的国家，可以考虑通过双边或多边协议形式，采用类似欧盟与美国之前的“安全港协议”或后来的“隐私盾协议”形式。通过赋予这些国家、地区在中国数据市场更加充分的法律权利，以打消这些国家和地区因为数据被滥用而产生利益受损的顾虑。
他还建议在“数字丝绸之路” 基础上发起“数据丝绸之路”计划，开展“一带一路”倡议下的跨境数据流动管理多边合作机制。为了应对跨境数据流动领域出现的国家集团化趋势，有必要研究在“一带一路”倡议下的跨境数据流动国际合作新机制。借鉴欧盟GDPR 和APEC—CBPR合理成分，并结合“一带一路”沿线国家和地区IT及信息化发展实际，研究探索能够为各方接受的数据跨境流动的国际合作机制。例如，为满足一些国家的数据本地化合规要求，可以考虑统一规划、建设区域性的大型云数据中心。为此，可以考虑将其与海南自贸区建设相统一，开展“一带一路”沿线国家间的重点行业信息化发展、数据挖掘和人工智能技术开发、人才培养等方面的国际合作。
此外，围绕重点优势行业，开展数据国际合作。李广乾表示，鉴于我国5G技术和信息化业务具有领先发展的优势，可以优先在互联网医疗、工业互联网平台等领域，开展国际数据流动合作。在新冠疫情之后，借助5G技术，这两个领域将在全球获得快速发展，并由此引发数据流动问题。我国可以率先行动，建立完善的相应产业规划和数据治理体系，并通过合适的区域合作机制如“一带一路”倡议，开展相关的国际数据合作。
